Législatives 2024 : « En cohabitation, il y a une exigence de codécision » en matière militaire

INTERVIEW - Thibaud Mulier, constitutionnaliste, assure qu’il n’est pas simple de savoir si le titre de « chef des armées » du président dans la constitution est si honorifique que le dit Marine Le Pen

La cohabitation Macron/RN a-t-elle déjà commencé ? Dans une interview au Télégramme, Marine Le Pen a déclaré que le statut de « chef des armées » du président de la République était « honorifique ». Autrement dit : si le gouvernement est du Rassemblement national, c’est bien Jordan Bardella et non Emmanuel Macron qui aura la main sur les décisions militaires.

Jusqu’à présent, la règle absolument non écrite du « domaine réservé » présidentiel sur la défense et la diplomatie s’est plutôt globalement appliqué lors des précédentes cohabitations. Mais qu’en est-il vraiment ? 20 Minutes a demandé à Thibaud Mulier, constitutionnaliste et maître de conférences en droit public à l’université Paris-Nanterre.

Le président de la République est chef des armées dans la Constitution. Mais est-ce aussi symbolique que le dit Marine Le Pen ?

Bienheureux celui qui pourrait vous répondre oui ou non. Chef des armées, dans l’histoire, c’est plutôt vu comme honorifique, mais un hononeur qui n’est pas à négliger. C’est la soumission du pouvoir militaire au pouvoir civil qui est retranscrite à travers cette formule. Mais sous la Ve République, c’est difficile de répondre franchement, d’autant plus que le président est à la tête du conseil de défense et a le pouvoir en matière nucléaire. Il y a plusieurs interprétations possibles, celle qu’avance Marine Le Pen peut se défendre. Une règle de droit, quand elle est suffisamment peu précise, comme c’est le cas en l’espèce, a plusieurs sens possibles. Et après, les acteurs choisissent un sens qui va dominer plutôt qu’un autre.

L’interprétation dominante considère quand même que c’est le chef des armées qui décide en dernier ressort, que ce n’est pas simplement honorifique. Mais quand on regarde le code de la défense, c’est-à-dire des dispositions législatives et réglementaires, on se rend compte que c’est beaucoup plus compliqué que ça et que la prise de décisions serait plutôt collégiale en matière de défense et en particulier en matière militaire. Car à la fin, le président a tout de même besoin du contreseing du Premier ministre.

Un cas est discuté ces deniers jours : en 1999, le président Jacques Chirac souhaite envoyer des troupes en Côte d’Ivoire, Lionel Jospin, le premier ministre, s’y oppose, et c’est finalement lui qui obtient gain de cause.

En situation de cohabitation, la place du président reste importante en matière de défense et en matière de politique extérieure a minima. On peut même dire qu’il y a une exigence de codécision. C’est-à-dire que si l’un ou l’autre n’est pas d’accord, a priori, la prise de décision ne sera pas possible. Je mettrais quand même un bémol à cet exemple sur la Côte d’Ivoire. Car, quand on écoute le chef d’État-major particulier de François Mitterrand pendant la deuxième cohabitation (1993-1995), il explique que le Premier ministre est bien évidemment au courant de tout, mais celui qui tranche en dernier ressort, c’est le chef des armées. On ne remet pas en cause l’importance du président de la République, car on veut souvent être calife à la place du calife. Affaiblir la fonction n’a pas de sens et c’est pour ça que Marine Le Pen rétropédale un peu par son tweet.

En temps de cohabitation, l’essentiel du pouvoir est à Matignon. Est-ce que malgré tout, le président a des armes ?

Le président peut parasiter, voire ralentir la machine. L’exemple que tout le monde vous donnera, ce sont les ordonnances non signées par François Mitterrand pendant la première cohabitation avec Jacques Chirac. Ou alors le refus de convoquer une session extraordinaire de l’Assemblée nationale hors session ordinaire. Au-delà, on est dans la politique-fiction. Il a plein de petites pratiques institutionnalisées qui ne reposent pas forcément sur autre chose que de la pratique. Ce n’est pas marqué dans la constitution, mais la convocation et la fixation de l’ordre du jour du Conseil des ministres doit faire l’objet d’un accord entre le secrétariat de l’Elysée, le cabinet de Matignon et le secrétariat général du gouvernement. Le président ne pourrait peut-être pas empêcher le Conseil des ministres mais au moins parasiter l’ordre du jour.

Vous avez parlé de François Mitterrand qui avait refusé de signer les ordonnances que son premier ministre Jacques Chirac lui demandait de signer en 1986. C’est l’objet d’une controverse constitutionnelle vivace…

Oui. Moi, je suis plutôt dans l’équipe qui dit que ne pas signer est une violation de la Constitution. Mais les ordonnances n’ont pas vraiment posé de problème à Chirac en 1986 pour la simple et bonne raison qu’il est finalement passé par la loi. C’était juste un peu plus long.

Est-ce que ça peut aller jusqu’à ne pas promulguer une loi ?

L’interprétation ultra-dominante, c’est que dans l’article 10, l’indicatif vaut impératif. « Le président de la République promulgue », c’est un impératif, il est tenu de promulguer, il n’y a pas choix. Mais bon, l’interprétation peut changer. Une autre question se poserait, mais là on va très très loin dans la politique-fiction, c’est à quel point si le président refuse de manière répétée de promulguer des lois, le Parlement ne peut pas envisager que ce soit un motif de destitution en Haute cour ?

On dit des institutions américaines notamment, qu’elles sont « checks and balances », c’est-à-dire faites de contrôles et de contre-pouvoirs. Est-ce qu’on peut dire que c’est le cas des institutions de la Ve République ?

Non, clairement non. Parce que déjà, le « checks and balances » des Américains répond à une logique de régime présidentiel où l’exécutif n’est pas responsable devant le Congrès et le Congrès ne peut pas être dissous par l’exécutif. C’est l’idée du balancement. Ensuite, il y a des contre-pouvoirs sous la Ve République, mais leur faiblesse, et notamment celle des contre-pouvoirs juridictionnels, avec en tête le Conseil constitutionnel, fait que dès lors que vous avez une majorité absolue, j’insiste quand même sur la majorité absolue, vous pouvez faire beaucoup de choses.

La Ve République, ce n’est pas « checks and balances », c’est, comme le dit Georges Vedel, la fusion exécutif-législatif. Quand vous avez le fait majoritaire avec vous, à part réviser la Constitution et quelques lois organiques qui toucheraient au Sénat, vous pouvez appliquer votre programme sans vraiment de difficulté. Sous réserve d’être dans le respect de la Constitution.

Propos recueillis par Rachel Garrat-Valcarcel